Госслужащий: справки из банка, если всё уже в декларации?

Требование банковских справок (выписок) к справке о доходах государственного служащего: правовой разбор

1. Постановка вопроса

Представитель нанимателя (кадровая служба, подразделение по профилактике коррупционных и иных правонарушений) требует от государственного (муниципального) служащего, чтобы к ежегодно представляемой справке о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера были приложены справки (выписки) банков о движении денежных средств по счетам, сведения о которых уже отражены в разделе «Сведения о денежных средствах, находящихся на счетах в банках и иных кредитных организациях» (в форме, утверждённой Указом Президента РФ от 23.06.2014 № 460, — раздел 4; в ранее действовавшей форме 2009 года, а также в форме, утверждённой Указом Президента РФ от 30.06.2012 № 927 для кандидатов на выборные должности, — раздел 3). Требуется установить: (а) предусмотрена ли такая обязанность законодательством; (б) правомерно ли её истребование вне процедуры проверки; (в) влечёт ли отказ от представления банковских справок дисциплинарную ответственность, включая увольнение в связи с утратой доверия.

Ответ зависит от правового режима, в котором заявлено требование: это принципиально разные ситуации — просьба, «приёмочное» требование вне проверки, проверка достоверности и полноты сведений (ст. 8.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции») и контроль за законностью получения денежных средств (ст. 8.2 того же Закона).

2. Исходная правовая рамка: что именно служащий обязан представить

2.1. Обязанность и её объём

Обязанность представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей установлена ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 273-ФЗ и конкретизирована применительно к видам службы: ст. 15 и ст. 20 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 15 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», ст. 81 Федерального закона от 01.10.2019 № 328-ФЗ, ст. 85 Федерального закона от 19.07.2018 № 342-ФЗ.

Состав сведений, их структура и перечень строк определяются не усмотрением работодателя, а утверждённой формой справки (Указ Президента РФ от 23.06.2014 № 460; для отдельных категорий — Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 559, а также ведомственные акты). Форма содержит закрытый перечень разделов; раздел о денежных средствах на счетах требует указания наименования банка, вида и валюты счёта, даты открытия счёта, номера счёта и остатка на отчётную дату. Ни один раздел формы не предусматривает приложения к справке каких-либо документов, в том числе банковских справок и выписок.

2.2. Режим конфиденциальности и запрет «расширительного» использования

Сведения о доходах и имуществе относятся к информации ограниченного доступа (ч. 2 ст. 8 Федерального закона № 273-ФЗ), а ч. 3 ст. 8 прямо запрещает использование этих сведений, в частности, «для установления либо определения… платёжеспособности» служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Банковские выписки дают как раз картину платёжеспособности и оборота по счёту, то есть выход за пределы той цели, для которой закон допускает сбор и обработку декларационных данных. Это самостоятельный аргумент против «привычного» истребования банковских документов «на всякий случай».

Вывод по разделу 2: законодательство устанавливает исчерпывающий перечень представляемых сведений и утверждённую форму; приложения к справке в виде банковских справок (выписок) не предусмотрены.

3. Версия 1. Требование вне проверки: «приложите справки, иначе справка не принимается»

3.1. Аргументы в пользу правомерности требования (позиция, которую выдвигают кадровые службы)

• Антикоррупционное законодательство возлагает на служащего обязанность содействовать профилактике коррупции; служащий обязан исполнять поручения руководителей, данные в пределах их полномочий (п. 3 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 79-ФЗ).
• Служащий не несёт издержек: банковскую справку по своему счёту он вправе получить в банке в любой момент (ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»).
• Ведомственные регламенты и «методические» требования иногда прямо предписывают прикладывать подтверждающие документы.

3.2. Аргументы против (нормативно обоснованная позиция)

1. Нет нормы — нет обязанности. Обязанности государственного гражданского служащего устанавливаются Федеральным законом № 79-ФЗ и иными нормативными правовыми актами (ст. 4, ст. 15 Федерального закона № 79-ФЗ). Перечень сведений, представляемых по ст. 8 Федерального закона № 273-ФЗ, сформулирован как закрытый и раскрыт в утверждённой форме справки (Указ Президента РФ от 23.06.2014 № 460). Ни ст. 8 Федерального закона № 273-ФЗ, ни Указ № 460, ни Положения о представлении сведений (Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 560 и аналогичные) не содержат требования прилагать банковские документы.
2. Локальный (ведомственный) акт не может расширять перечень. Пункт «исполнять поручения руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством» (п. 3 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 79-ФЗ) означает: за пределами этих полномочий обязанности исполнять не возникает. К отношениям, не урегулированным Федеральным законом № 79-ФЗ, применяются нормы трудового права (ст. 73 Федерального закона № 79-ФЗ), а ТК РФ запрещает локальным актам и договорному регулированию снижать уровень гарантий работника (ст. 8, ст. 9 ТК РФ).
3. Отказ в приёме справки неправомерен. Если справка представлена по утверждённой форме и в установленный срок, у кадровой службы нет правовых оснований отказать в её приёме «до приложения выписок»: приём справки — не проверочное действие, а исполнение обязанности по ст. 8 Федерального закона № 273-ФЗ.
4. Истребование документов — элемент проверки, а не текущего документооборота. Сбор дополнительных документов и объяснений закон связывает с процедурой проверки (ст. 8.1 Федерального закона № 273-ФЗ; Положение, утверждённое Указом Президента РФ от 21.09.2009 № 1065, — п. 9–11; Положение, утверждённое Указом Президента РФ от 18.05.2009 № 561, — для лиц, замещающих государственные должности). Вне этой процедуры требование лишено правовой формы.
5. Банковская тайна. Работодатель (в том числе подразделение по профилактике коррупционных правонарушений) не входит в круг субъектов, которым кредитные организации обязаны выдавать справки по операциям и счетам (ст. 26 Федерального закона № 395-1). Это, по сути, и объясняет, почему кадровые службы «перекладывают» получение справки на самого служащего. Правовым основанием такая мотивировка не становится.

3.3. Промежуточное разграничение «просьбы» и «требования»

Ключевое различие — не в содержании, а в правовом режиме:

• Просьба («по возможности приложите справку банка, это ускорит проверку») — правомерна, поскольку служащий вправе представить дополнительные материалы добровольно; при отказе никаких последствий быть не может.
• Требование («без справок справка о доходах не принимается», «не представите — будет рассмотрен вопрос о неполноте сведений») — неправомерно.

3.4. Практический вывод по версии 1

Требование банковских справок в качестве условия принятия декларации либо «обязательного приложения» вне процедуры проверки не основано на нормативном акте и не порождает обязанности служащего. Отказ исполнить такое требование не является дисциплинарным проступком, поскольку отсутствует объект нарушения — возложенная законом служебная обязанность (ч. 1 ст. 57 Федерального закона № 79-ФЗ; ч. 1 ст. 192 ТК РФ). Представление справок добровольно — право служащего и нарушения не образует, однако избыточно с точки зрения принципа минимизации обрабатываемых данных (ст. 5 Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ, ст. 86 ТК РФ).

4. Версия 2. Требование в рамках проверки достоверности и полноты сведений (ст. 8.1 Федерального закона № 273-ФЗ)

4.1. Когда эта версия применима

Проверка проводится по решению представителя нанимателя (руководителя) уполномоченным подразделением, в срок, не превышающий 60 дней, с возможностью продления (ст. 8.1 Федерального закона № 273-ФЗ; п. 6 Положения, утверждённого Указом Президента РФ от 21.09.2009 № 1065). Проверяемое лицо знакомится с решением о проведении проверки; результаты оформляются докладом. Только в этом режиме законно истребование у служащего дополнительных материалов, документов и письменных объяснений (п. 9–11 Положения № 1065).

4.2. Пределы допустимого

• Проверять можно сведения за отчётный период и два предшествующих года — истребование выписок «за всю историю счёта» за пределами этого горизонта выходит за рамки предмета проверки.
• Требование должно иметь письменную форму и правовое основание; ссылка на «указание кадровой службы» без решения о проверке недостаточна.
• Закон требует установить, какие именно сведения неполны или недостоверны. Сам по себе вопрос «откуда средства на счёте» относится уже к ст. 8.2 Федерального закона № 273-ФЗ, а не к ст. 8.1.
• Даже в рамках проверки служащий представляет сведения и пояснения, а не обязательно документ конкретной формы: закон не требует, чтобы законность подтверждалась именно справкой банка.

4.3. Две конкурирующие позиции о последствиях отказа

Позиция А (доминирующая в правоприменении, «виновность + существенность»). Увольнение в связи с утратой доверия по п. 2 ч. 1 ст. 59.2 Федерального закона № 79-ФЗ (аналоги — ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ, ст. 81 Федерального закона № 328-ФЗ, ст. 85 Федерального закона № 342-ФЗ) возможно за непредставление сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений. Непредставление банковской справки как приложения не тождественно непредставлению сведений: сведения (о счёте и остатке) в справке указаны. Соответственно, представитель нанимателя обязан доказать наличие основания взыскания, вину и соблюдение процедуры (п. 53 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2; ст. 57, 58 Федерального закона № 79-ФЗ; ст. 192, 193 ТК РФ). При таком подходе отказ приложить банковскую справку не образует состава для утраты доверия, поскольку представленные сведения полны и достоверны, а соответствующей обязанности по представлению банковского документа закон не устанавливает.

Позиция Б (формально-дисциплинарная, встречается в практике отдельных органов). Отказ служащего от представления документов и объяснений в рамках законно назначенной проверки расценивается как неисполнение поручения руководителя (п. 3 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 79-ФЗ) или как воспрепятствование проверке, что может повлечь дисциплинарное взыскание — замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии (ст. 57 Федерального закона № 79-ФЗ). Эта позиция работает только при одновременном соблюдении условий: (1) проверка назначена надлежащим решением; (2) требование сформулировано письменно и в пределах предмета проверки (отчётный период + 2 года); (3) служащему предложено представить пояснения и материалы, а не «именно справку банка». При увольнении в связи с утратой доверия эта конструкция применяется, как правило, всё равно через квалификацию «непредставление сведений», что требует установления факта неполноты самой справки.

4.4. Практический вывод по версии 2

В рамках законно назначенной проверки требование представить документы и объяснения правомерно; отказ может повлечь дисциплинарное взыскание, но квалификация «непредставление сведений о доходах» и увольнение в связи с утратой доверия по одному лишь основанию отсутствия банковской справки-приложения нормативно несостоятельны, если сама справка заполнена полно и достоверно.

5. Версия 3. Контроль за законностью получения денежных средств (ст. 8.2 Федерального закона № 273-ФЗ)

5.1. Механика нормы

Статья 8.2 Федерального закона № 273-ФЗ (введена законом, изменившим также ст. 26 Федерального закона № 395-1) предусматривает: если в ходе проверки достоверности и полноты сведений получена информация о том, что в течение года, предшествующего году представления сведений, на счета проверяемого лица, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в банках поступили денежные средства в сумме, превышающей их совокупный доход за отчётный период и предшествующие два года, проверяющие обязаны истребовать сведения, подтверждающие законность получения этих средств (ч. 1). При непредставлении таких сведений или представлении недостоверных сведений материалы проверки в трёхдневный срок направляются в органы прокуратуры (ч. 2).

5.2. Что это меняет

1. Здесь существует прямая обязанность служащего подтвердить законность происхождения средств — в отличие от «приложения справок к декларации».
2. Но и здесь закон говорит о сведениях, подтверждающих законность, а не о «справке банка» как единственно допустимом документе. Подтверждением могут служить договоры купли-продажи, кредитные договоры, свидетельства о наследстве, документы о продаже имущества, налоговые декларации, выписки и т. п. Требование представить строго определённый документ законодательством не установлено.
3. Негативное последствие отказа по ст. 8.2 — не увольнение, а передача материалов в прокуратуру с последующей проверкой и возможным иском об обращении денежных средств (имущества), законность приобретения которых не подтверждена, в доход Российской Федерации (ст. 16, 17 Федерального закона от 03.12.2012 № 230-ФЗ; в порядке, установленном процессуальным законодательством).
4. Изменения ст. 26 Федерального закона № 395-1 обеспечивают получение банковских сведений органами прокуратуры в рамках этого механизма; сам работодатель (кадровая служба) такого доступа не имеет.

5.3. Практический вывод по версии 3

Если требование заявлено в логике ст. 8.2 Федерального закона № 273-ФЗ (превышение доходов за три года, вопрос о происхождении средств), оно материально обоснованно, и уклонение от представления подтверждающих сведений влечёт реальный риск направления материалов в прокуратуру. Однако требование ограничиться именно банковской справкой неправомерно: служащий вправе подтвердить законность любыми допустимыми сведениями и документами.

6. Сопутствующие правовые аспекты, которые нельзя игнорировать

1. Банковская тайна. Справки по счетам и операциям выдаются клиенту, а также по запросам уполномоченных субъектов (суды, органы предварительного расследования, налоговые органы — ст. 86 НК РФ, органы принудительного исполнения, АСВ и др.) в случаях, предусмотренных ст. 26 Федерального закона № 395-1. Представитель нанимателя в этом перечне отсутствует. Незаконное получение банковских сведений в обход процедуры — самостоятельное нарушение.
2. Персональные данные супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Обработка допускается без согласия, если она необходима для исполнения обязанности, возложенной законом (ст. 6, 9 Федерального закона № 152-ФЗ). Однако расширение объёма данных за пределы законной обязанности (передача банковских документов по счетам супруги) требует её согласия; в противном случае работодатель обрабатывает данные избыточно (ст. 5 Федерального закона № 152-ФЗ).
3. Процедура взыскания. До применения взыскания истребуется письменное объяснение; взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка и не позднее шести месяцев со дня его совершения (ст. 58 Федерального закона № 79-ФЗ; ст. 193 ТК РФ). Увольнение в связи с утратой доверия применяется на основании доклада о результатах проверки, а в предусмотренных случаях — с учётом рекомендации комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (ст. 19 Федерального закона № 273-ФЗ; Положение, утверждённое Указом Президента РФ от 01.07.2010 № 821).
4. Ведомственная специфика. Для сотрудников, проходящих службу в органах принудительного исполнения и уголовно-исполнительной системы, перечень оснований увольнения в связи с утратой доверия закреплён ст. 81 Федерального закона № 328-ФЗ и ст. 85 Федерального закона № 342-ФЗ и также не содержит основания «неприложение банковской справки». Для муниципальных служащих действует ст. 27.1 Федерального закона № 25-ФЗ; порядок проверки устанавливается законом субъекта РФ.
5. Различие форм. В форме справки 2009 года (и в форме для кандидатов на выборные должности по Указу № 927) сведения о счетах — раздел 3; в форме по Указу № 460 — раздел 4. Нумерация разделов не влияет на существо: приложений форма не предусматривает ни в одной редакции.

7. Сводная таблица: правомерность требования и последствия отказа

8. Практические рекомендации

Служащему: 1. Не отказываться от представления сведений и объяснений — отказ от «справки банка» и отказ от «объяснений» юридически различны. 2. Запросить у кадровой службы письменное требование с указанием правового основания и ссылкой на решение о проверке. Отсутствие такого основания — самостоятельный аргумент при обжаловании. 3. Представить письменные пояснения по существу (указать, что сведения о счёте отражены в разделе 4 справки, остаток подтверждён; при необходимости приложить иные документы, подтверждающие источник средств). 4. При давлении — обратиться в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, в вышестоящий орган, в прокуратуру; при привлечении к взысканию — обжаловать в суд (споры, связанные с дисциплинарной ответственностью, рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства; решения и действия органов и должностных лиц — в порядке гл. 22 КАС РФ).

Кадровой службе (правомерная модель действий): 1. Не требовать приложений к справке «по умолчанию»; при необходимости — назначить проверку в порядке ст. 8.1 Федерального закона № 273-ФЗ. 2. При признаках превышения поступлений над доходами — действовать по ст. 8.2 Федерального закона № 273-ФЗ: истребовать сведения, подтверждающие законность, допуская любые допустимые документы; при непредставлении — направить материалы в прокуратуру в трёхдневный срок. 3. Не выходить за пределы предмета проверки и не использовать декларационные данные для целей, запрещённых ч. 3 ст. 8 Федерального закона № 273-ФЗ.

9. Использованные нормативные и иные источники

1. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» — ст. 8 (ч. 1, 2, 3), ст. 8.1, ст. 8.2, ст. 13, ст. 19.
2. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» — ст. 4, 15, 20, 57, 58, 59.2, 73.
3. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» — ст. 15, 27.1.
4. Федеральный закон от 01.10.2019 № 328-ФЗ «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации…» — ст. 81.
5. Федеральный закон от 19.07.2018 № 342-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации…» — ст. 85.
6. Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» — ст. 26.
7. Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» — ст. 3, 4, 16, 17.
8. Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» — ст. 5, 6, 9.
9. Федеральный закон «О внесении изменений в статью 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и Федеральный закон "О противодействии коррупции"» (введение ст. 8.2 Федерального закона № 273-ФЗ; изменения ст. 26 Федерального закона № 395-1 в части доступа органов прокуратуры к банковской информации).
10. Федеральный закон от 24.06.2025 № 160-ФЗ — изменения в ст. 8 (представление сведений отдельными категориями лиц, включая призываемых на военную службу).
11. Трудовой кодекс РФ — ст. 8, 9, 86, 192, 193.
12. Указ Президента РФ от 23.06.2014 № 460 — форма справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (раздел 4 — денежные средства на счетах).
13. Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 559 и № 560 — Положения о представлении сведений (лицами, замещающими государственные должности, и федеральными государственными служащими).
14. Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 561 — Положение о проверке достоверности и полноты сведений в отношении лиц, замещающих государственные должности.
15. Указ Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 — Положение о проверке достоверности и полноты сведений и соблюдения требований к служебному поведению федеральными государственными служащими (п. 6, 9–11).
16. Указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 — Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.
17. Указ Президента РФ от 30.06.2012 № 927 — форма справки для кандидатов на выборные должности (раздел 3 — денежные средства на счетах).
18. Налоговый кодекс РФ — ст. 86 (обязанности банков, связанные с осуществлением налогового контроля).
19. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» — п. 53.

Оговорка о спорных элементах. Конкретные номера пунктов Положений, утверждённых Указами № 1065 и № 561, а также отдельные определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ по спорам об увольнении в связи с утратой доверия требуют сверки по актуальной редакции и правовой базе (СПС) на дату применения: нумерация пунктов изменялась при внесении поправок, а практика по вопросу о вине и соразмерности взыскания за неполноту сведений неоднородна и зависит от конкретных обстоятельств (характер сокрытых сведений, их существенность, добросовестность служащего).